围绕行政协议司法审查中的受案范围、举证责任、法律适用、裁判方式、执行等问题的争论，甚至因修法而产生的新的争论仍然在进行中。

常委会对工作汇报要认真审议，一般不需要作出决议（参见《全国人大常委会公报》1989年第2期）。（四）监督效果：实现预期目的但仍有提升空间 全国人大常委会认为，听取审议专项工作报告达到了专项工作监督效果，实现了监督目的。

（三）与立法结合形成监督合力 1.议题由监督机关自行选取与固定选取相结合 近年出台的法律和党中央文件规定，报告机关应每年向全国人大常委会报告专项工作。一府两院应在工作中自觉落实新的审议意见，无需再次反馈。今后根据监督工作需要，确定国家监察委员会专项工作报告的议题、时间（不一定是每年度）并在年度监督工作计划中公布，可以适用一府两院专项工作报告的程序性规定。全国人大常委会在工作报告中指出，跟踪监督是这些年人大推动解决重点难点问题的一个好办法。笔者建议，审议意见需进一步凸显评议作用，如果认为专项工作存在不足或普遍性问题应明确指出。

全国人大常委会在制定和修订法律过程中，可以有针对性地提前听取审议专项工作报告，收集法律草案的意见建议。[5]全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为，工作监督的最重要、最基本的形式是听取和审议工作报告、审查和批准计划、预算及其执行情况。对于纯粹法学的这种观点，有评论认为，其中存在根本的误解，即不承认法规的性质目的存在种种区别，认为它们同样都是行政行为的有效要件，凯尔森、默克尔等所说的只是一种空想。

[45]虽然法院只是说没有事实依据，但在所有权人尚未死亡的情况下，继承的违法性十分明显。因此，行政行为不发生作用在此只意味着可撤销性。[28]关于2015年之前最高人民法院相关解释、裁判的介绍和评论，参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第269页以下。第一，不具有主体资格。

对一般人而言不明显的瑕疵，对专家而言可能是明显的，所以，该标准可能扩大无效的范围。日本最高法院此后采取了外观上一见即明显说：瑕疵是明显的，是指从处分成立之初，在外形上、客观上就是明显误认的情形。

在实务中，我国也有法院认为，确认无效是法院的法定职责，不以原告的诉讼请求为限。法院认为，构成重大且明显违法应从两个方面考量，重大是指行政行为明显违反了法律的相关规定及基本原则，可能给公共利益和利害关系人造成重大损失。2018年行政诉讼法解释第99条将重大且明显违法具体化为四种情形，其中第一种情形是行政行为实施主体不具有行政主体资格，也没有附加重大且明显的程度要求。[8] 2.概念论的见解 有学者类推私法，在概念论上进行界定，将区分标准求诸规定行政行为要件的法规性质。

有效的行政行为服从撤销程序的排他性管辖，但这并不意味着撤销程序中只能撤销有效的行政行为。从现行法的实施角度来说，一方面应继续肯定重大且明显的无效标准，另一方面也要允许法院在特定情况下根据重大且明显说的实质内涵作出无效认定。例如，行政处罚法第49条、治安管理处罚法第106条规定，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。该案的无效认定仅考虑了重大性，在一定程度上可理解为具体价值衡量的结果。

该案的特殊之处在于，杨某起诉已超过5年的最长起诉期限，如非确认无效，被结婚之事将无从救济。[23]概言之，仅在有信赖保护或既得利益保护的要求时，可主张加重明显性要件。

这一司法解释将审查重大且明显的违法视为法院自身的职责，法院可径直作出确认无效判决，从而舍弃了释明转换的做法。[48]河南省登封市人民法院（2016）豫0185行初136号行政判决书。

对于申请撤销的原告而言，确认无效判决与撤销判决在效果上并无差别，两者均消灭了原告因被诉行政行为而遭受的不利后果。2.重大明显说的界限 行政行为中有种种性质不同的行为，让这些行为变得无效的事由也是多种多样的。[21]参见前引[16]，雄川一郎书，第175页。文章来源：《法学研究》2018年第6期 进入专题： 行政行为无效 。参见王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，《法学》2001年第10期，第19页以下。在孙春和诉盐城市亭湖区新兴镇人民政府信息公开案中，镇政府作出的政府信息公开申请回复，未加盖印章，盐城市中级人民法院认为，不符合政府信息公开书面答复的法定形式要件要求，故该答复系无效行政行为，应视为新兴镇政府尚未依法向上诉人履行政府信息公开答复义务。

该通说是由田中二郎于1931年从德国引进并在日本首倡的，[15]也为日本的多数裁判实务所采纳。[51] 当然，法院并不是只能一味被动地按照原告的诉讼请求作出判决，还有其他两种可能的制度。

2014年行政诉讼法第75条规定了确认无效这一判决类型，2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称2018年行政诉讼法解释）为其实施提供了更为具体的指引。毕竟，立法确定重大且明显标准之后，实践中仍有可能虽有作出无效认定的必要却不符合重大且明显标准的情形。

在废除行政法院，改由普通法院对行政行为实施司法审查之后，行政相对人及利害关系人的权利保护、行政上法律关系的安定性要求、行政运营的合理性要求等考虑，仍能给重大且明显说提供支持。诉讼请求对审理和判决具有拘束作用，也就是说，诉讼的审理和判决要围绕诉讼请求展开。

[14]参见钟赓言：《钟赓言行政法讲义》，法律出版社2015年版，第85页以下。行政诉讼法确立的重大且明显违法标准，体现了法安定性与实质正义的权衡要求，但实践也表明，这一标准难以适用于所有的行政行为无效案件。[19]東京地方裁判所1961年2月21日判決、行政事件裁判例集第12巻第2号204頁以下。一般违法与无效是实体瑕疵的差别，如果在救济法上没有差别，实体法上的区分就没有意义。

在郑祖禄诉南平市延平区工商行政管理局工商行政登记案中，南平市中级人民法院认为，工商行政机关的工作人员作为普通的理性人，首先应具有一般注意义务，该注意义务不需要特定专业技能，只需在审查材料时能做到认真、细致、审慎，以确保所收取的复印件的来源真实。原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉。

当然，如果能在明显性标准上采取日本的违反调查义务说，也就放宽了无效认定的标准，只是这对行政机关会稍显严格。[50]安徽省霍邱县人民法院（2016）皖1522行初41号行政判决书。

理论上一般倾向于采取客观的明显说，即以一般正常人或者说平均理性人的判断为标准，这也是非行政法院者可以审查无效行政行为的原因。[39]在没有法律法规授权的情况下，内设机构、派出机构等不具有主体资格。

（二）行政行为无效在救济法上的效果 讨论行政行为无效在救济法上的效果，需要从无效行政行为制度的产生谈起。反之，若有用词上的不合理时，就直接将其基础性的利益衡量表达出来。在王某某诉巩义市民政局婚姻登记案中，登封市人民法院认为，王某某在未到婚姻登记现场的情况下，巩义市新中乡人民政府民政所就为原告办理了结婚登记，违反了法定程序且明显违法，因此该登记自始无效，对原告不具有任何法律效力。从逻辑上说，行政行为自始无效，不产生法律效果，相对人自然没有履行的必要，在行政机关要求履行时，相对人可以拒绝，不应由此遭受不利后果。

在日本的司法实务中，存在一些关于瑕疵明显性的判决，其关于明显性的标准也稍有不同。在行政诉讼法2014年修正施行后，我国法院基本上根据重大且明显说的标准对无效行政行为作出认定，[28]也有法院从重大和明显两个方面去论证行政行为无效。

[5][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第253页。[20]最高裁判所1961年3月7日判決、最高裁判所民事判例集15巻3号381頁。

那么，创设行政行为无效制度的意义是什么？ （一）行政行为无效在实体法上的效果 行政行为无效具有不同的面向和效果，或者说具有不同的存在意义。当然，无论如何列举，终究会留下一定的弹性空间，因为无效行政行为的功能就在于提供一种例外的救济，这种例外是在种种价值权衡之后的判断，难以彻底从规范上依逻辑演绎或者事前作出预测评估。